土地經紀人招募1 山東煙臺海陽市400畝銀杏林權低價轉1 《農旅客來了》第十七期 帶您走進農旅高地,行業標桿——常德彭山景區1 河南洛陽龍門石窟園區42畝康養項目產業用地轉讓1 地合網分站招商加盟主專題1 北京市平谷區鎮羅營鎮核桃洼村整村招商1 2019中國城市更新年會 | 眾多領域精英集結!稅籌投融資、規劃審批、數據應用、風險管控、政策解讀.1
熱點資訊

韓國土地政策的發展歷程及土地管理中存在的問題

    韓國與土地有關的法律條款多達100多項,可以說,正在執行的土地政策已經足夠完善,但土地問題卻一直不斷地涌現出來,究竟是什么原因導致了這些沖突?本文在后半部分給出了一些可能的答案。

      摘要:自1960年以來,隨著工業化的發展,在原材料和土地資源的強有力支撐下,韓國的經濟經歷了一個高速發展的階段,這種高速增長與韓國制定了一系列有助于土地資源有效利用的政策不無密切關系。然而,這種高速增長也使土地在開發過程中產生了一系列問題,如政治中心區和大城市地區的高密度開發、無序開發、存在破壞土地資源和環境的現象等。尤其是由房地產投機引起的住房和土地價格飆升正成為削弱韓國國家競爭力的一個主要因素。為了不斷適應經濟的發展,到目前為止,韓國的土地政策已經經歷了很多變化,但仍然面臨著很多與土地有關的問題,如土地所有權不平等、無序開發、開發利潤的分配不平等以及土地價格過高等。最近,韓國發生了更多與土地利用和土地開發有關的沖突,這些與土地有關的沖突或問題不僅給居民生活帶來了不便,而且也給社會帶來了浪費或損失,弱化了國家的競爭力。本文主要回顧了韓國的土地政策歷程和土地法的發展趨勢,分析了韓國當前面臨的土地問題,并試圖探究韓國土地利用和土地開發過程中所產生各種沖突的原因及后果。

      一、土地政策的發展歷程

      目前,韓國與土地有關的法律條款多達100多項,可以說,正在執行的土地政策已經足夠完善,但土地問題卻一直不斷地涌現出來,究竟是什么原因導致了這些沖突?本文在后半部分給出了一些可能的答案。

      (一)20世紀60年代以前:土地政策的雛形階段

      20世紀60年代以前,當韓國剛從日本的殖民統治中解放出來的時候,就已經建立了自己的土地政策體系。但當時的韓國政府并沒有修改某些源于殖民時代的土地制度,而是繼續沿用了以前的土地登記、土地檔案和城市規劃等政策。這一時期新制定的制度是“農地交易認證制度(Farmland trade certificate system)”和“農地有限占有(Farmland limited possession system),這兩項制度是根據“農地農有”原則進行的農地改革的主要成果之一。為了維護公共利益,這一時期還開始醞釀限制個人使用或個人擁有土地的有關法律。

      (二)20世紀60年代:土地制度的構建階段

      20世紀60年代,隨著經濟全面發展,韓國產生了適合當時經濟發展的土地法,同時還推出了一些比較先進的管理政策。1962年,城市規劃法被系統編制完成,土地接收法開始生效。1963年,土地開發綜合規劃也正式通過立法,同時,還在全國劃定了水資源保護區以有效保護飲用水的水質。為了收回公共開發事業利潤,韓國政府提出要對土地開發強制征收“受益費”。也正是此時,要求編制土地法的倡議日趨積極,各項土地政策開始在全國貫徹實施。

      (三)20世紀70年代:土地政策根基的確立階段

      20世紀70年代,韓國的工業化全速推進,城市化也取得了一定的成績,土地價格開始瘋漲,房地產投機隨之開始在全國盛行。為了控制這種有害的經濟現象,防止其向更壞的方向發展,韓國政府出臺了各種土地政策,其中之一就是將土地區分為城市地區和非城市地區分別進行管理。

      為了限制土地交易投機,穩定土地價格,韓國政府采取了一系列措施對土地交易進行控制,如許可制度、匯報制度、合同認可制度、土地交易所得稅制度等。對于城市開發,韓國政府一方面使住宅區開發等計劃成為一項制度化的工作,另一方面還提出了城市改造計劃。為了刺激空地的開發,韓國政府又建立了韓國土地開發事業公團。在這一時期,保護私人產權第一次被寫進法律,成為一項制度。與此相對應,為了限制私人土地所有權,韓國政府又制定了大量維護公共利益的土地法律。

      (四)20世紀80年代:嚴格規制土地投機階段

      20世紀80年代,受兩次投機過熱的影響,房地產投機逐漸成為威脅社會穩定的一個主要問題,因此迫切需要制定強有力的政策來根除這種投機,正是此時,政府開始積極介入并干預土地市場。1988年,韓國提出了一個用以根除土地投機的長期綜合性決議,長期以來作為土地開發主要措施之一的土地調整政策(land adjustment)被替換為與《建設區位促進法(building site promotion law)》相一致的公共管制下的土地開發。在這一進程中,韓國宣布了要在首都地區新建5個全新城市的計劃。整個20世紀80年代,韓國的土地政策主要是在有力控制土地投機需求的同時有效擴大土地供給。其中最值得注意的是,隨著土地公共觀念的全面推動,城市居民住宅限制費、土地開發費和土地增值稅等一些措施逐漸成為一項制度固定下來。這些措施幫助人們更新了土地觀念,為修改韓國土地法提供了歷史機遇。到20世紀90年代后半期,受環境變化及違憲的影響,土地的公共觀念處于倒退狀態。

      (五)20世紀90年代:綜合采用各種土地政策的階段

      20世紀90年代前半期,土地的公共觀念逐漸形成。隨后的五年中,在獲得了國際貨幣基金組織的援助金后,土地的公共觀念開始退卻,土地制度改革也開始步履蹣跚,緩慢了下來。到20世紀90年代后期,按照當時政府要求廢除50%法律條例的口號,土地法的重建工作開始啟動。1992年,土地交易和空閑土地開發的報告制度被廢除。

      在這一時期,一方面,土地政策的公共利益不斷得以強化;另一方面,為了方便公眾、提高生產力,很多法律條例被弱化或廢除。但是,在整個法律改革的過程中,土地法的地位沒有動搖。但是當憲法法院開始解決私有產權受限的問題時,人們關注更多的是私有產權保護,而不是以維護公共利益為目的的土地利用法律。到2000年,土地法看起來似乎要朝著成為一部協調公共利益和私人利益法律的方向發展。城市規劃法的改革、城市開發方法的制定等為補償受法律侵犯的私人權利提供了一個機遇。

      二、土地問題及其產生原因

      (一)存在的土地問題

      1. 土地價格過高

      1998年,韓國的土地價格現值高達1475萬億韓元,是全國GNP的3.4倍。平均到每個人是3200萬韓元。其他國家土地價格與GNP之比的情況大概是,日本3.2~4.4倍,美國0.7倍多一點,德國1.0倍,英國1.3倍,韓國土地價格與GNP之間比率過高的主要原因是土地價格的增長率高于GNP的增長率。1974~1996年間,韓國的GNP增加了9.3倍,消費者價格增加了7.2倍,股票增長了8.5倍,而土地價格增加了17.6倍。特別是,城市土地的價格不斷飆升,據記載,城市土地價格在20世紀60年代平均每年增加50%,70年代平均增加28%,80年代平均增加17%。

      土地價格持續走高對國家的很多方面都產生了消極影響,如生產力發展、居民生活、休閑娛樂等。如果土地價格不能保持穩定,那么由較高土地價格引起的土地問題就會成為韓國經濟持續發展的一個重要障礙,會阻礙人們生活水平的提高和環境的改善。

      2. 無序開發

      韓國的城市土地供給長期以來就十分緊張,特別是在首都地區和大都市地區,一直都存在著非常嚴重的土地供給不平衡。1993年,為了擴大城市土地供給,政府改革了土地利用管理體制,并將42%的原來為準農地和林地地區(Semi-agriculture and forest areas)的土地通過購買指定為開發區。通過這些措施,使可開發土地面積超過實際需求面積的7倍還多,但此時,土地的系統開發和有計劃開發計劃還尚未建立起來。

      到1998年,高達347.6平方千米的準農地和林地被開發。在所有已開發的土地中,按用途分,工廠占25.2%,住宅占15.2% ,商業用地占1.2%,餐館占4.0%,其他占54.4%。1995年私人開發的平均容積率高達300%,如果與Chamsil周圍地區100%~150%的公寓容積率和185%的綜合住宅容積率相比,這一數字是非常高的。一些農村地區也正在進行集中開發。但是一些重要和必要基礎設施的建設卻被耽誤了。更糟的是,一些地區甚至根本沒打算興建這些基礎設施,從而為這些地區的居民生活帶來了更大的不便。

      3.土地所有權不平等和開發利潤歸私人占有

      韓國的土地所有權分布不均,約占全國總人口5%強的54萬人口擁有著全國65.2%的私有土地,在這65.2%的私有土地中,又有76.8%的土地被這5%人口中的10%的少數人所擁有。在資本主義經濟中,不平等的土地所有權不是一個大問題,但問題是土地資本收益的不平衡會進一步惡化財富分配不均。

      開發利潤主要是從大規模的開發事業和土地用途轉換中獲取的。當把一塊林地變成一塊建設用地時,據分析土地價格會上漲20.5倍。1991~1995年間,在大都市地區,這種歸私人所有的開發利潤高達每平方米17.2萬韓元,在小城市或中等城市是每平方米6.1萬韓元,如果也考慮偏遠地區的話,這種開發利潤是2.8萬韓元,綜合起來看,全國的平均利潤高達6.4萬韓元。另外,從1987年到現在的15年間,由于土地價格的不斷上升,從土地資產中獲取的利潤已經達到了900萬億韓元。但是從各種稅收中返還的補償金額卻不超過20萬億韓元,只占總利潤的2.2%。政府正制定多種制度措施來收回這種開發利潤,但是現實結果與預期效果相比卻相距甚遠。正因為如此,開發利潤歸私人所有扭曲了正常的經濟活動,從而導致貧富差距進一步增大,刺激了土地投機,導致土地價格飛升,為多種違法行為和腐敗提供了溫床。而且,因為土地利潤歸私人所有會或多或少地剝奪廣大群眾的利益,所以,所有這些消極因素很有可能會在將來演化成不可控制的反社會的東西。

      4. 缺少對土地資源和土地利用的科學管理

      韓國的土地利用之所以有章可循,是因為居民區、城區或分區是根據土地利用管理法或城市規劃法一樣的單體法進行規范的。目前,由15個不同政府部門制定的70種法令管理著160個居民區、城區和分區,在這種情況下,要想實現合理管理其難度可想而知。但這并不是說重疊的規范阻礙了土地資源的有效利用。因為居民區只是在要求規范的時候才進行規范,而并沒有進行過土地實際利用狀況調查、土地資產評估或分析等一些科學分析,所以根本無法科學或合理利用土地資源,從而導致環境的破壞,并進一步滋生了房地產投機。

      此外,由于每個有關的部門都單獨保存某一個方面的土地數據信息,所以有效收集或分析土地數據就無從談起,這也進一步加大了建立起一個能夠適應不斷變化著的土地市場發展趨勢的、統一的土地行政或土地政策的難度,導致土地市場有效管理的失敗。

      5. 土地利用沖突日益激烈

      從20世紀80年代起,隨著民主運動等各種社會變化的發展,韓國開始建立自治體制,社會公眾對環境資源保護和公共權利促進日益關心,與土地開發管理有關的沖突和爭論被無休止地提了出來。典型案例是,政府打算在東河之上建設多功能的東河大壩(East River Dam),但由于政府與有關環境保護團體、市民組織之間存在沖突,最后這項工程被迫取消。這些沖突的結果之一就是人們不斷遭受物質損失或精神刺激,最終促使一些人開始反對政府的政策,替他們的團體進行抗議。城市中的市民進行市民請愿,要求通過自治體制減小房屋的容積率。同樣的沖突也發生在要求對因國家文化遺產保護法律引起的私有財產權限制使用進行補償的問題當中。公眾開始抗議政府建設污水處理廠或垃圾處理場等一些令人討厭的工程,這場抗議運動波及全國各地。新的工業用地或泉水開發以及其他一些類似的工程也總是被迫牽扯進這場涉及多個社會利益團體的沖突中。

      事實上,沖突的原因主要是與限制人們的私有財產權有關。因為韓國的土地有兩種土地所有權,一是私人土地所有權,二是公共土地所有權,土地利用沖突就不可避免地要涉及私人利益和公共利益。為了公共福利,必須限制土地利用,但另一方面,土地作為私人財產可由私人隨意處置,于是侵犯私人財產權就成為市民請愿中最經常被提到的問題。

      (二)問題產生的原因

      1. 土地政策受經濟政策的支配

      自從1960年韓國經濟高速增長以來,政府的所有規劃和政策都主要是服務于經濟增長政策,國家土地規劃也是用于支撐經濟增長政策的工具之一。

      例如,為了維持經濟的持續增長,政府曾經頒布并執行了非常具有擴張性的建筑業發展政策。政府這種行為的典型案例是違反法律,限制性地開發準農地。不管怎么說,為了支撐穩定的經濟市場指數,必須要求違規開發土地,這些違反法律的政策之所以被執行,主要是基于經濟增長的考慮,是為了促進經濟市場的總體平穩。

      這些違反土地限制開發法律的行為最終導致土地價格的上漲,從開發中獲得的利潤被返到了個人手中,而不是返還給了公眾,這也造成土地的極端高密度利用和無法控制的開發行為。換句話說,這種不合理的國家經濟增長政策要求以犧牲國家的土地和環境為代價,于是也就產生了經濟增長過程中不愿看到的后果。

      2. 韓國人的土地觀念

      韓國人對土地有兩種完全不同的理解。一種對土地法令抱有積極的理解態度,他們認為這些土地法律都是從公共利益的角度考慮問題;另一種人對這些土地法令持反對的態度,認為這些土地法令直接或間接地侵犯了個人的利益。作為個人,人們只在很小的程度上支持公共利益。然而,如果這些政策直接或間接影響了個人的財產,那么個人的表達就會強硬和更具攻擊性。因此,消極人士反對土地政策的觀念得到進一步強化。

      反對土地政策的強烈動機是因為對權利主體的不平等和歧視性對待。與那些沒有受到這些政策影響的鄰居相比,這些人意外地損失了金額巨大的財富。韓國有60%的土地受土地政策規制,另有40%的土地不受土地用途限制,于是這些沖突總是在全國的各個地方不斷發生。對土地政策持消極態度的另外一個方面源于因政府的不成功規制政策引起的公眾不信任。

      3. 相關土地政策的制度缺位

      土地之所以產生問題的一個重要原因在于存在制度障礙。

      (1)韓國土地控制體制的最大問題是管理過程過于復雜。

      在地方土地法令中有80個獨立的法律,這些法令管理著220個鎮區、城區和縣,另外中央政府還有15個相關土地管理部門。在這種共同管理體制中,因職能交迭產生沖突,在同一種情況下會有完全不同的管制措施。例如,根據城市規劃法制定的大都市規劃系統,根據均衡區域開發及小區域商業開發法制定的城市開發規劃,根據建筑法制定的城市規劃體系和根據城市規劃法制定的詳細規劃體系,在條款上都具有非常相似的內容,但卻分別由不同的政府管理部門依據不同的程序制定實施。

      (2)法律條款的內容既不詳細也不明確。

      國家土地控制法作為韓國的基本土地法,它將全國的土地分為5個完全不同的區域。城市的土地受依據城市規劃法編制的城市規劃的控制,但是對于其他4種區域的土地,在有關的法律中卻沒有明確指明應該受哪個條款的控制。

      因此,由于沒有集中統一的土地規劃,由于法律條款沒有明確和詳細地指出是否允許開發,其他4個區域內正在進行著無法控制的土地開發。也正是因為土地法律的條款內容不清楚和不明確,所以對同一個案例有時候會適用完全不同的條款內容,而對另外一些具體的土地問題則沒有適用的法律條款。

      (3)執行過程中存在過多的制度偏差。

      為了收回土地開發利潤,土地法提供了多種形式。但是,在現有稅種的設置之下,國家僅獲取了開發總利潤的2%。之所以無法收回這些利潤,是因為現有的有關制度不合理,存在制度缺位,而且確定的應征稅標準太低。在政府對私人土地進行補償時,政府應該按照土地的價格計算補償金額,但是,政府的補償金額既不與土地價格相吻合,也不與土地開發后的預期收益成正比。

      三、存在多種土地利用沖突

      (一)土地利用沖突的發展趨勢

      在地方治理的兩年中,韓國大約發生了340件土地沖突。在這些沖突中,有50%是群眾與中央政府之間的沖突,其他是中央政府和地方政府之間的沖突。有65%的沖突是關于抗議或要求政府不要再新建基礎設施的,另外45%與一些土地行為(如土地補償、成本分擔等)的權利和義務有關。

      (二)公共利益與私人利益在土地利用上的沖突

      1. 以保護蓄水區為目的的土地限制利用與私人財產權

      根據分區和蓄水區環境保護法律,處于這一區域內的私人財產權利人的土地權利最終會受到限制,而這些權利人也會不斷要求取消分區或盡量縮小所劃分區域的范圍。

      1999年8月,政府根據新頒布的“韓河水質促進法”將Paldang湖上游地區周圍1至5公里的土地指定為蓄水區,作為提高水質的特殊劃定區域,

      于是,指定區域內正在進行的住宅建設就面臨著環境保護組織對其建設活動的抗議,于是最終被迫停工。建筑公司要求政府保護私人財產權,并對因停止建設而帶來的損失進行賠償。如果政府能夠合理補償的話,這些建筑公司打算撤出這些建設工地,政府的環境保護部也打算從建筑公司手中購買這些建筑場所,但是,直到現在為止,各方仍然尚未形成最后的解決方案。

      2. 保護文化遺產與限制私人財產權

      2000年5月,在漢城的一個住宅建設工地上發現了一個古代遺址,于是保護私人財產權就和保護社會文化遺產發生了沖突。在文化保護部門對這一遺址進行恢復的過程中,當地居民不得不中斷已經開始的住宅建設工程,從而造成了一定損失。于是當地居民要求當局及時補償他們的財產損失,并允許他們盡快重新開工。但是文化委員會打算將這一地區指定為國家文化遺產保護區,最后韓國政府以購買這塊土地并對有關人員進行補償的方式解決了這一沖突。然而,沖突并非到此為止,因為補償數量又成了雙方爭論的焦點問題。

      3. 不招人喜歡的公共設施的建設與當地居民對這些設施的抗議

      為了適應人口快速增長的需要,龍仁市正急切要求增加污水處理廠和垃圾處理場等一些城市基礎設施的容量。2000年6月,該市的市政當局甚至曾因為當地居民的抗議而無法開始動工修建這些基礎設施。

      4. 公共利益對建設的限制

      比如,Kyunggi 省Kwangjo的財產所有者要求在該地區132平方米的土地上修建農場房屋,但是這一建筑申請沒有獲得行政機關的建筑許可,為此財產所有者提出了法律訴訟要求狀告Kyunggi 省的行政機關。雖然所有權人的請求符合受理要求,但Kyunggi省行政委員會最后還是決定駁回請求,其理由是為了保護蓄水區的環境這一公共利益。

      四、結論

      20世紀給我們帶來了更多的現代思想;21世紀使我們面臨更大的挑戰的同時,也給我們帶來了更多的機遇。最近的變化預示著我們需要在所有的領域建立起嶄新的范例。

      韓國過去的土地政策重點是在維護地方和公共利益的基礎上強調供給管理。但是顯然,這是一個封閉的、直接的調控政策。與范例變化相一致的土地政策應該向誘導式的方向轉變,應該是開放的、間接的,要通過土地市場綜合調整土地供給。另外,考慮到土地的雙重所有權屬性,有關的行政管理部門應該通過建立一種制度來解決各種沖突和爭論(如公共利益和私人利益之間沖突的爭論,不同縣域之間的爭論等等),再也不要提什么要施加強制手段了。

    掃一掃分享到微信朋友圈
    分享給朋友:
    更多
    免責聲明:本文僅代表作者個人觀點,與土地資源網無關。其原創性以及文中陳述文字和內容未經本站證實,對本文以及其中全部或者部分內容、文字的真實性、完整性、及時性本站不作任何保證或承諾,請讀者僅作參考,并請自行核實相關內容。
土地資源網為您推薦更多 韓國土地政策 韓國 土地政策 的相關文章:
土地資源網優質專題導航
關注土地資源網官方微信
地合網分站合作

CopyRight © 2006-2020 廣東地合網科技有限公司 版權所有 郵箱:[email protected] 粵ICP備09158136號

中華人民共和國增值電信業務經營許可證號:B2-20180855土地網  土地出租  土地轉讓  土地流轉  地合網 

您發布的地塊將獲得
拖動此處完成翻頁
土地資源網聯合地合網
地塊發布功能全面升級
网球图片